20世纪90年代以来，欧洲商会面临着来自政府和会员的强劲改革要求。德国著名政治学家DetlefSack教授提出：“公法、私法和混合商会制度之间存在相当大的差异，而这些制度又会发生根本性的变化，可以观察到20世纪90年代以来，欧洲公法制度的急剧减少。”
    欧洲商会制度变革现状
    国际商会（ICC）、世界银行等国际机构把商会模式分成三种。一是公法商会（也称大陆模式），特征是国家设商会法，根据“一地一会”原则，由政府批准成立商会，法律地位为公法人或准公法人，属公共管理机构，会员强制入会，政府授权公共管理职能。二是私法商会（也称英美模式、盎格鲁撒克逊模式），特征是国家不设商会法，商会和行业协会都按照民法自由设立，属私法人，一地多会自由竞争，会员自愿入会，政府无公共管理授权。由于两种模式各有利弊，很多发展中国家将两种制度的优点与本国的政治和经济发展特点相结合，形成混合模式。需要说明的是，大陆和混合模式制度下的《商会法》《工商会法》仅适用于商会而不适用于行业协会。欧洲各国均无行业协会法，任何人都可成立行业协会而无需政府批准，它属私法人，无公共管理授权。
    本文把商会的法律地位、会员制度、收入来源、治理管理和国家授权等变量作为考察商会制度变革的主要维度。20世纪90年代以来欧洲各国商会的主要变革是：
    第一，法律地位变革。目前欧洲45国中，实行公法商会制度的国家10个，占比22.2%；实行私法商会制度的国家15个，占33.4%。实行混合商会制度的国家有20个，占44.4%。
    20世纪90年代以来，公法模式占比从37.8%下降为22.2%，私法模式保持稳定，混合模式占比从28.9%上升为44.4%。一些欧洲学者表示“中欧和东欧商会制度中‘混合’模式的比例之高令人震惊”（DetlefSack，2016）。
    第二，会员制度变革。特点是自愿入会的国家大幅增加。斯洛伐克、匈牙利、西班牙、斯洛文尼亚、阿尔巴尼亚等原来都实行强制入会，而现在都已改为自愿入会。目前强制入会的国家已减少为10个，占比由37.8%降低为22.3%；自愿入会的国家已达35个，占比由62.2%提高到77.7%。这表明欧洲商会内部治理的民主性提高。
    第三，收入来源变革。直到20世纪80年代，各国商会的主要收入都以会费为主。历史上商会的会费收入占比为70%或更多。1990年以来，欧洲商会收入结构变革的主要特点是三种商会模式中服务销售收入占比都快速上升。42个全国商会中，服务销售收入占总收入比例在40%以上的有20个，占47.6%，其中服务销售收入达70%以上的11个，占26%。这表明商会的市场化运作机制大为增强。
    第四，治理和管理变革。欧洲各国对商会治理和管理的变革各有特色，目的都是为了完善治理、提高绩效。
    改革变化较大的是公法商会。一是治理结构日趋完善，提高了决策的民主性，克服“雾化”（决策不透明）现象。同时增加中小企业在商会代表大会、理事会中的席位和意愿表达。二是调整组织结构，法、意等国都通过合并，减少地方工商会的数量，并调整区域工商会和地方工商会的任务、职权。三是建立商会网络，法、意、奥、德等国都通过建立商会组织网络，更好发挥商会作用。四是精简机构、减少人员，克服官僚主义、提高工作效率。经过20世纪90年代以来一系列改革，欧盟各国的公法商会都更具成本效益。
    私法商会也围绕完善治理和提高效率进行各种改革。一是规范商会内部治理和管理制度。如英国于1999年制定《公司和商业名称（商会等）法案1999》，规定任何机构使用“商会”名称登记注册须由国务卿向英国商会（BCC）咨询后予以批准。政府还委托英国商会对区域和城市商会的治理与管理进行资质认证，只有达到治理与管理标准的商会，才能获得购买政府服务的资质。二是引导商会合并，提高会员覆盖面，使其代表性、服务能力，工作绩效都获得提高。如英国通过商会合并，使2015年大型地区商会由1983年的13个增加为30个，同期超10万人口的城市商会由56个减少为19个。
    第五，政府授权任务和服务内容变革。公法模式和混合模式商会都有公共管理授权，如授予代表地区企业整体利益、促进地区经济发展、基础设施管理、学徒培训、仲裁调解和签发原产地证明、ATA证明文件等。1990年以来的主要改革是减少商会对经济基础设施的管理授权。如法国机场的所有权、管理权原来均属工商会，现在改为与地方政府共有，管理运行改由私营企业承包，而商会的企业服务任务则大大加强。
    1990年以来无论是公法、私法还是混合模式商会都突出创业和就业、创新和技术进步等服务。主要是加强创业辅导、创办孵化器、加强技术咨询、创建技术创新中心、促进技术扩散、参与建立新产业集群等活动等；在企业国际化方面，主要提供出口和国外投资咨询、建立海外分支机构、组织参与国际展览等服务。由于小企业在45国商会会员中占93%，所以三种商会模式的服务重点都是中小企业。
    推动制度改革的主要因素
    欧洲商会变革的原因十分复杂，是由外部环境诸因素和内部诸因素及其互相影响推动的。
    第一，外部环境影响因素。
    经济环境变化。一是20世纪90年代以来，传统产业衰落、现代服务业、高科技企业蓬勃发展，企业结构两级分化加速，中小微特别是小微企业数量占比急剧增加。在公法商会内部，大企业会员数量很少，实力强大并不需要商会服务，但必须缴纳大额会费。小微企业会员占比在90%以上，它们需要商会服务但不愿交会费，还要选举权。这导致商会内部权益失衡、凝聚力下降，产生改革压力。二是全球化影响，企业国际化趋势推动商会调整服务重点，加强创新创业和国际化等服务。三是经济危机影响。2008年、2012年的衰退，以及2020年的疫情导致政府财政困难，对商会的转移支付有所减少，危机也导致商会的会员减少、收缴会费困难，产生严重的财务和组织稳定压力。四是信息技术革命影响，信息网络技术发展导致商会的传统服务失去吸引力，使私法和混合模式商会留住和招募会员更加困难。以上诸因素必然会刺激商会在制度上进行多方面的变革。
    政府政策变化。在公法商会中，法国减少商会的权力、收入；德国实行减免中小企业会费，这些都为商会带来财务压力，迫使商会进行相应的制度变革。在私法、混合模式商会中，政府通过合作伙伴关系支持商会，但委托给商会的任务并不稳定，政府的政策重点也会影响商会的服务重点。20世纪90年代以来各国普遍制定支持中小企业的政策，导致各国商会都把支持中小企业作为重要任务。
    政党政治变化。政党对商会的战略考量严重影响商会政策走向。欧洲各国反建制政党的兴起使政党多元化，它们对商会的考量很不一样。如匈牙利青民盟、奥地利新奥党，都致力于结束商会的强制性会员制度。执政党轮替可能导致商会制度多变。如匈牙利1989年为私法商会，1994年设立商会法，改为公法商会、强制入会，而2009年的CXXI/1999法律则又采用混合模式。
    第二，商会改革的内部影响因素。
    会员逻辑因素。会员向商会缴纳会费既是承诺，又是投资。会员逻辑表明商会只有为会员提供足够的利益激励，才能从他们那里获得足够的资源。如果商会的服务不能满足会员的需求和期望，在私法和混合模式商会中会员就将退会。本世纪初，英国一些商会的政府合同收入占比高达75%-80%时，成员流失率是无政府合同商会的四倍，原因在于商会因忙于政府委托任务而忽视了对会员的服务。在公法商会中，虽然会员不能退会，但也会产生对商会的强烈不满，迫使商会改革。
    影响逻辑因素。商会只有能对公共当局提供足够的激励，才能接近公共当局，对其施加足够的影响，并从这种交换中获取资源和利益，得以生存和发展。欧洲一些国家商会政策的改变通常与商会服务不能满足公共当局的要求有关。
    绩效逻辑因素。无论从会员的角度看，还是从政府委托商会提供服务的角度来看，商会的绩效都是核心。无论是对会员，还是对公共当局的激励都要讲求绩效。否则，商会就面临来自会员和政府两方面的改革压力。
    从欧洲各国商会看，商会规模、服务质量和内容的差别都很大，绩效也各不相同。在会员逻辑、影响逻辑和绩效逻辑交互作用下，会员、政府和商会组织自身都会成为商会制度变革的推动者。
    欧洲商会制度变化由多种因素共同推动。以商会服务销售收入占比上升为例，它既有法律制度、政府政策变化因素。如西班牙商会由公法转为混合模式，其战略目的就是要“将商会变成公司的‘专业服务提供商’”。改革导致西班牙商会的转移收入大幅减少，许多商会收入预算由盈余变为亏损，迫使商会纷纷精简机构、裁减人员、降薪，并努力招募会员、改进服务和增加创收。也有商会内部的各种因素在推动。如1990年以来，私法和混合模式商会中会员不稳定、会费收入下降等挑战日益严峻，通过服务销售增加创收，以发展商会事业、增强商会服务能力的理念也日益普及。这些因素交互作用，推动各类商会更加重视服务创收活动，使服务销售收入占比提高。
对建设中国特色商会组织的启示
    商会是全球性组织。研究国外当代商会制度变革现状，对于认识商会重要性，把握商会的中国特色、时代特征和组织特性，建设中国特色商会组织具有重要意义。从欧洲的商会制度变革中可以得到一些有益的启示：
    首先，欧洲商会制度变革表明，商会制度不能一成不变，而要随时代发展不断变革创新。欧洲商会通过改革创新，促进了商会治理公正透明、活动自治自主、服务全面高效，同时密切了商会与政府的伙伴合作关系，促进经济社会稳定协调发展。
    我国有独特的商会体系：全国工商联（中国民间商会）及其所属商会组织是我国最大的商会组织体系，组织特征是统战性、经济性、民间性有机统一。此外，还有中国贸促会（中国国际商会）、中国企业联合会等商会组织。跨行业的工经联、商联会等也分别代表工业界和商业界利益，具有提供互益性、综合性服务的商会功能。在新时代新征程中，工商联及所属商会组织以及其他各类商会组织都在党的统一领导下，通过制度创新，更好体现商会发展规律、时代特征和中国特色，增强商会的活力和绩效，加强各商会组织之间、商会与协会之间的优势互补，建设好中国特色商会体系，以更好促进“两个健康”发展、促进经济社会高质量发展。
    其次，欧洲商会变革的主要特征是公法商会制度急剧减少，商会活动的自治自主性明显增强。公法商会具有“法团主义”结构，它的活动不仅由成员控制，而且受到国家控制，后者将任务分配给他们。随着公法模式商会转变为私法或混合模式，政府对商会的直接控制、干预大幅度减少。
    欧洲商会改革表明，商会的自治性是商会、协会活力的源泉，也是充分发挥其功能的制度保证。为增强我国商会的自治性，监管制度应尽快向合规监管转变。在加强党的领导和加强党建的同时要切实尊重和保护商会、行业协会的自治性。诸如选举人选、会费标准等属于商协会内部自治权限内的事项，政府部门不宜直接干预，要鼓励引导商会协会通过市场化运作克服困难、增强活力、壮大商会协会事业。
    最后，欧洲各国政府高度重视商会的地位作用。欧洲的政府和学者们认为，商会有独特的优势和特色。公法商会被看作是支持企业发展的基础设施，是支持中小微企业的“脊柱”。
    商会代表的是辖区内企业的整体利益，对企业、政府和社区的服务具有综合性、互益性。如果忽视商会的地位和作用，商会特有的互益性服务将被商业中介机构替代，从而推高企业的交易成本。企业从商会组织网络中获得关系资本、社会资本、创新灵感和商业机遇等的机会也会丧失，这都不利于促进民营经济特别是民营中小企业的发展壮大。所以，在新时代新征程中，一定要更全面认识商会的地位和作用，把商会列入市场体系、社会治理体系、技术创新体系以及企业服务体系的组成部分，在促进经济社会高质量发展中更好发挥商会组织的独特优势和作用。
    （作者系无锡民营经济和民间组织研究所、浙江省商会发展研究院高级研究员）