“城市蔓延”一般特指城市空间的持续性扩张，在扩张过程中失去了以人本主义与产业禀赋为核心的规划，出现诸如建设规模增长远远超过人口增长的过程；产业基础建设规模远远超越产业发展的速度，以及违背产业发展方向与产业发展的生态体系。“城市蔓延”体现在居住与生产的两个维度，居住是以美国的“蛙跳式”空间转移为代表，而生产则是通过无节制地发展产业园区，先摊大饼再做招商，两者皆缺乏理性规划与正确的价值理念，都会带来不可逆转的损失。
    日本深陷“城市蔓延”泥潭
    二战以后，日本在美国的帮助下经济得以高速增长，快速的城市化建设伴随而来的便是“城市蔓延”。日本的“城市蔓延”是自下而上的，这一点与中国的情况不一样。
    日本在上世纪七十年代前，由地方主导的“城市蔓延”较为严重，数据显示，1955年日本占用耕地5000公顷，到了1973年，这一数据翻了十倍之多，占用耕地高达68000公顷。同样，日本的耕地利用率也由原来的133.9%下降到109%，种植面积由1960年的81.29万公顷减少到1970年的58.1万公顷。地方政府肆无忌惮地瓜分了土地蛋糕，随之而来的是村落的不断消亡，环境污染越来越严重，生活成本与日俱增。1970年代后，新爆发的“都市圈”再次把日本拉入城市发展的陷阱。都市圈的“城市蔓延”取代了地方性的“城市蔓延”，从1970年到2003年，日本耕地面积减少了107万公顷，土地利用率下降到94%。其影响不仅体现在对耕地的消耗，还体现在高额的社会成本与投资分配不公等方面。交通拥挤、地价飙升、环境污染、社会治理成为了城市病难以治愈的症结。此外，都市圈因为聚集效应抽取了欠发达地区的生产性投资与各种发展要素，导致区域发展结构严重失衡，从而引发了产业结构失衡。可见，“都市圈”带来的“城市蔓延”后果比地方性“城市蔓延”更为严重。2000年后，日本开始全面控制最大城市规模和形态，从控制“城市蔓延”的土地集约化概念延伸到都市圈规模评估与空间布局等领域，有效地控制了城市无序蔓延。
    当前，中国部分地区的“城市蔓延”与日本曾经的“城市蔓延”有异曲同工之处。日本的“城市蔓延”是地方政府通过土地重整节约基础建设成本而导致的，而中国地方政府则通过出让土地获得的财政收入支付基础建设而形成的。这种扭曲的价值理念加上城市自身遗留问题与制度缺陷等，就形成我国“城市蔓延”的特殊机制。
    经济增长模式固化
    一直以来，中国经济增长模式备受关注，除了产业结构需要优化以外，地方财政来源与发展性投资规模也成了讨论焦点。当前中国经济增长模式对“城市蔓延”的耦合关系主要体现在多个层面。
    首先是发展性投资。地方政府在GDP考核机制与区域发展竞争的刺激下，由最初完善基础设施投资降低企业进入成本进入城市形象投资的误区。一直以来我们都认为只有通过政府不断投资才能拉动全社会投资，政府投资越大，拉动的社会投资就越大。这是凯恩斯经济理论的误区，以至于很多地方政府把财政支出一边倒地向发展性支出倾斜，而忽视了保障性支出。所以，几乎所有的地方政府都在大搞城市建设，巧立名目扩张经济开发区及新区，不惜严重负债也要把城市建得更大，更上档次，以此吸引外来投资，拉动消费。在这种经济增长模式下，“城市蔓延”是必然的结果。
    其次是土地经济的诱导。地方政府在超越自身能力的情况下无节制地发展城市规模与城市的增长配套，导致财政困难，入不敷出的结果也是必然的。为了填补投入与收益的不对称，土地经济成了不变的“真理”。城市无节制地扩张也成为堂而皇之的发展理由。
    制度缺陷问题
    中国“城市蔓延”与制度是密不可分，这在学界基本已是共识。中国经济增长一直以来是由政府主导，因此，通过行政手段推动城市化发展一直占主导地位。再加上土地产权不明晰、户籍制度不完善、住房分配不科学等因素，城市“野蛮”扩张便成了必然的现象。在政府、集体、企业、个人的多方博弈中，土地所有者获得了强势的主导权，导致政府土地需求推动城市蔓延。
    土地本身是一种生产要素，由于土地带来的住房、工业、配套设施等能成为快速获利的商品，所以便形成了引致性土地需求。依据现有土地政策，政府拥有完全的决策权，消费土地极其便利，“城市蔓延”因此而成为政府单方面的意愿。户籍制度导致的人口流动也推动了“城市蔓延”。当前中国的户籍制度普遍存在“嫌贫爱富”现象，外来务工人员为了孩子教育、医疗必须就地落户，但是落户的条件让他们陷入了困境，一般二线以下的城市落户政策都是购房落户，外来务工人口没有能力购买高价城区住房就只好购买城郊住房。有需求就有市场，城市逐步向郊区蔓延。在社会保障还不够完善的情况下，教育、医疗、养老都成为一种稀缺资源，而户籍关系到这种资源的匹配度，所以学区房等便成为青年一代不惜代价追逐的目标，这种分配模式直接推动了住房价格，并传导到土地经济。再则，分税制改革触动了“土地财政”的敏感度，当面对财政压力的时候，地方政府往往在违背发展规律和突破各种规划限制下超常规地征地卖地，以获取巨额的土地出让金，使得城市建设用地量大大超过其合理水平。
    投机性的价值理念
    20世纪90年代新城市主义思潮传入中国，成为各地城市发展的理论依据与利益驱动。一些地方政府为了捞取政治资本而好高骛远，相比新城发展，旧城改造是一个相对漫长、复杂，而且不见“成就”的工程，绕过旧城发展新城似乎成为地方政府理所当然的普遍做法。在这种主导思想影响下，市、县、镇三级政府纷纷效仿，所形成的“城市蔓延”已不仅仅局限于大城市或地级市，而几乎是所有的城镇。新城市主义发展在中国逐渐演变成与初始目的大相径庭的运动，在这场运动中，地区与地区之间形成了心照不宣的竞争关系，土地市场被货币化与政治化分割，城市成为各种商品堆砌的载体，有人笑亦有人哭。
    2015年，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议指出，要认识、尊重、顺应城市发展规律，加快提高户籍人口城镇化率，引导调控城市规模，优化城市空间布局。对于城市的扩张，我们常常以美国、日本为参照，认为与发达国家相比，中国的城市规模与建设还有较大的空间。但实际上没有考虑中国的特殊性，中国的文化传承与外在制度变迁与美日有着较大的差异，所以导致的后果也会大相径庭。中国必须借鉴日本的经验教训，吸取美国“精明增长”的理念，不要试图通过基础建设的杠杆来决定城市发展的红利。保守与过激行为都有可能刺激城市蔓延，破坏城市的生态体系。中国在借鉴发达国家新城市主义的过程中，必须依据区域禀赋与发展要素进行评估，避免功利主义与虚荣主义的思想，扶正以人为本的发展理念，让“增长”与“蔓延”形成合理的平衡。
    （作者系经济学家、城市智库专家）