人物名片
    郑荣华博士：独立经济学家、著名财经评论人、城市学研究智库专家。浙江大学、浙江工商大学客座教授，上海财经大学特聘教授。2013年入选中国独立经济学家50人成员。发表论文300多篇，在国内具有较大影响力，同时担任多个城市政府顾问。郑荣华曾任职政府职能部门领导岗位及中国500强企业CEO，2012年荣获浙江省十大杰出职业经理人；2016年荣获中国十大杰出职业经理人。研究领域涉及区域经济学、产业经济学、城市学。著有《国家结构性博弈》、《房地产战略与危机》、《遥远的飞翔》、《焚烧的岁月》等。
    当前，我国的城市化发展已经从一二线城市全面转向三四线城市。截止到2016年，"北上广深"等一线城市和部分二线城市的城市化率平均高于75％，已达到发达国家的城市化水平，这些城市推进城市化改造过程中所积累的经验与教训，给三四线城市提供了参考。
    美国城市地理学家诺瑟姆（Ray M·Northam）把城市化发展分为三个阶段：城市人口比重在30%以下为初期阶段，在30%到70%之间为中期阶段，在70%到90%之间为后期阶段。在城镇化早期和后期阶段，城市化率提升得十分缓慢，而在中期阶段，城市人口比重可在短短的几十年内突破50%而上升到70%，这是一个拉长的S型曲线。据国家统计局数据，截至2016年末全国城市数量达到657个，常住人口城镇化率已经达到57.4%。显然，中国正处于城市化的中期阶段。
    中国的城市化发展速度虽然让世界为之震惊，但根据诺瑟姆的S型曲线理论，城市化的中后期会面对初期阶段一样的困难。事实证明当前城市化发展的问题已经出现，其中因为城市化改造主体不同而导致的分配模式与可持续发展的矛盾日益突出。
多元模式下的改造形态
    政府主导型：以政府为发起主体并主导的城市空间与管理形态的改造形态，本文特指以政府为主导的城中村改造、棚户区改造、旧城改造等。在改造过程中政府提出战略规划并立项，通过拆迁、安置、建设、管理及运营等环节发挥主导作用。当前，我国城市化改造多数为政府主导模式，主要方式有政府直接投资、政府和集体混合发展、政府与国有企业分包等。不同区域政府受经济、文化、制度等众多因素影响，具体执行的方式形态各异。
    当前政府主导的城市化改造模式基本上分为四种类型：一是代建制；二是回购模式；三是地方政府组建国有企业作为投资主体进行城中村的全面改造与运营；四是政府与改造区域的村集体联合开发改造。四种类型在授权上没有统一的标准，但是在规划设计、拆迁安置等方面基本由政府来完成。
    政府主导的城市化改造模式中，政府可以通过行政命令制定拆迁与安置政策，能最大程度完成城市空间与土地集约化利用，提升改造进度与效率，改善城市发展环境，同时也在一定程度上避免利益集团因过度逐利造成对征迁户的侵害。
    村集体主导型：村民利用个人资源与集体共有资源进行统筹规划及价值再分配的改造形态。这种模式由政府引导，并在公用服务设施和市政基础设施的建设上给予优惠和提供协助，村集体提供土地资源和资金，既满足政府主导的城市发展理念，又实现了个人财富与生活空间品质的提升。在理论上，村集体主导的城市化改造能发挥村民的积极性，同时在资金上不依赖政府，是城市发展的最优选择。
    村集体为主导的城市化改造在全国省会城市已经有广泛的推广，尤其在广州、深圳、杭州等相对发达的城市成功概率高于中西部城市。
    开发商主导型：开发商成立项目公司，负责整个项目的征地拆迁、安置补偿、建设销售等工作，成本和收益都由开发商自行承担，完全按市场化方式进行。
    开发商主导的城中村改造模式，是市场经济资本化的一种体现。一般而言，是政府在资金短缺或管理能力达不到的情况下，充分利用土地资本和市场手段去实现的改造模式。这种模式的最大优势是，对于财政紧张的地方政府无需筹措巨额资金，同时可以提高城市化改造的速度与效率。开发商拥有丰富的经验以及成熟经营管理团队，为城市化改造的档次和品质提供有力的技术支撑和运营保障。
不同改造模式的治理矛盾
    在城市改造中，尤其是城中村、棚户区、旧城改造等领域中，无论采取什么改造模式都会产生不同的矛盾，因为在利益博弈中会产生负外部性导致利益失衡。但是经过利弊的对比分析，依然能找出影响最小，利益最大，适合度最高的模式，从而为不同区域、不同特点的改造项目提供借鉴经验。
    政府主导的城市改造，抑制了市场的作用：一是干预过度容易导致市场失真。政府适当干预能促进结构性的平衡，而过度则容易导致行业垄断与腐败。城市化改造实际上是一个投入与产出的过程，有产出就有产品，有产品就有市场。政府过于干预会给市场带来一些偏向于利益既得者的"信号"，从而导致价值偏离产品实际属性。比如近年来，凡是政府大张旗鼓改造的城中村，周边房价与商业租金都会发生暴涨，而让市场失真，加剧泡沫形成，影响了市场的作用。
    二是"包揽式"发展抑制村民自治能力。从社会学的角度来理解，社区自治模式一直以来是发达国家的基本功能，我国也大力倡导通过自治促进国民文明意识的觉醒和对社会秩序的遵守。城中村改造中，农村村民转化为城市居民，这个过程更需要通过征迁户参与来实现自我存在感。研究表明，通过村民自治的实施，能培养村民在制度框架内提出诉求，维护权益，有效化解社会矛盾。城中村改造实际上是个人资源、集体资源向集体经济的转化过程，而这与村民自治的运作有密切相关性。因此，城中村改造的实际主体应该是村民，若由政府包揽，不仅违背了村民自治制度，而且极大地削弱了村民与村集体的主体作用，减弱了村民自治的能力。
    三是急功近利推高土地成本泡沫。从土地开发成本的角度来理解，在很多三四线城市，政府为了满足地方经济发展的需要，往往会急功近利，常用的手段便是对土地进行多层开发套利。为了土地利益最大化，政府往往会主动"引领市场"，导致土地过度溢价。
    村集体主导的城市改造，对资源要素的匹配依赖较高：一是对契约精神与制度意识要求较高。村集体主导的城市化改造模式首先要将原来的集体土地和房产等资产进行评估并量化为股份，成立股份公司，按照集体法人股和村民个人股进行改造并分配收益。其中，改造与发展的费用由村委会或村民自行筹集，并由村集体自行完成拆迁、安置、回迁建设和商品房建设与销售。虽然根据董事会决议由股东代表执行权利与表决，由于股东的规模较为庞大，对重大问题决策难免意见不统一。因此，由于村民契约精神与制度意识不够，导致因利益分配矛盾诉诸法律的案例较为常见。而在长三角与珠三角等经济较为发达的地区，由于村民在市场经济信用规则下所承担的违背契约与制度的成本较高，所以对集体共治的理念相对比较默契，从而为集体股份制企业发展奠定了基础。
    二是对经济基础与筹资能力要求较高。从长三角实力较强的城中村改造经验来看，一般村集体主导的城市化改造资金筹措主要来自三个方面：一是自有资金加银行融资，这取决于城中村抵押的经营物业价值；二是股权融资，通过转让49%的股份向企业寻找合作，这取决于项目的利润空间；三是自有资金投入开发，这对城中村集体产业规模与现金流要求较高，比如很多城中村拥有上市企业、拥有大型租赁商业等。
    三是对人口规模与集聚效应要求较高。城市化改造的红利最直接的体现，就是物业增长空间与经营价值，而这取决于人口规模与人口的集聚效应。一般而言，人口分布通过集聚效应内生地决定地区间效率与收入的差距，并由此驱动新的人口流动。所以人口聚集能力相对较差，经济欠发达的地区由于思想观念、信任基础、经济条件等制约，城中村改造将会面临重重困难。
    开发商主导的城市改造，过于逐利影响利益平衡：一是监管缺位滋生权力腐败。利用资本力量参与城市化改造，是世界各国通行的办法。但是，开发商主导的城市化改造模式中，土地性质、财务制度、创新机制等政策的边界模糊，监管部门和制度缺失，给利益集团留下了腐败的空间，因此必须警惕资本的逐利本性可能导致的腐败。
    二是过于"逐利"导致分配失衡。克里斯·皮克万斯在分析西方国家战后城市发展规划时指出：在自由市场的条件下，因为私人部门开发商只会在符合他们的利益时才会进行土地开发。因此，开发商主导的城市化改造由于受利益驱使，导致利益倾斜是必然的。比如城市规划被"篡改"，居住空间与生活配套被压缩，建筑质量、人文环境都相对落后于其它商业社区，导致安置房成为"贫民窟"，造成不良社会影响甚至群体事件。
通过最优选择实现均衡
    当前，中国城中村改造数量庞大，问题复杂，不是简单的几个利益模型就能概括的。各种模型都各有利弊，因此城中村改造的利益均衡分配机制创新就尤为重要。
    发展模型下的最优选择：（见表）
    根据对四项权重指标的评分，最优的改造模式是村集体主导的城市化改造。当然，该模型并不否定政府与开发商主导的城市化改造成效，而应充分考虑现实情况予以匹配。在条件允许的情况下，建议发展村集体主导模式下的改造与治理。
    此外值得注意的是，当前城市化改造主要还是集中在政府、开发商、村民和村集体之间的利益博弈，忽视了众多外来人口的利益，使这些为城市默默付出的外来人员难以实现共享改革成果。因此，无论哪一种发展模式都必须以人为本，必须要做到公平、公开、公正，让城市的利益相关者包括外来人口，都能享受到改造的红利。同时必须看到，传统的城市化改造过于注重财务平衡和利益分配，而忽略改革的初衷以及其他非效用因素，也因此产生了一系列的社会矛盾，不仅阻碍了城市化改造的进程，也一定程度破坏了社会各阶层的生态结构。因此城中村改造的博弈不能单一地围绕经济利益，忽视了人本思想。
    "发展权共享"的模式：城市化改造无论是哪种模式，都必须注重发展权共享的理念。发展权共享是建立健全土地增值收益在政府、集体组织和用地企业之间的合理分配关系。当前发展权共享模式做的比较好的城市有广州、深圳、杭州等城市，其核心是在每个城市更新单元里，留出一定比例的发展用地给原集体组织。例如，深圳市城市更新办法中，对已列入城市更新计划的原农村集体经济组织未征未转用地，80％由继受单位进行城市更新，20％纳入土地储备。按照规划，每一个更新单元都有保障性住房、创新型产业用房、城市基础设施和公共服务设施等配建要求。这是土地增值收益分配的另一种表现。深圳市《城市更新办法》规定，城市更新单位应提供不少于15％和3000平方米的用地，用于基础设施和公共服务设施建设。住宅类城市更新项目按照不低于住宅总规模的5-20％的比例配建保障性住房。
    只要在合作机制与政府的科学政策上能寻找到共赢的逻辑，村集体主导城市化改造将是城市化发展的最优方案。
    从"共生"转变到"共享"：马克思曾经指出，人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。习近平总书记也指出："共享发展是人人享有、各得其所，不是少数人共享、一部分人共享。"中国人经过数十年的经济发展已经全面解决了温饱问题，基本达到了小康水平，可以说国家经过改革开放与城市化发展已经让中国具备从"共生"社会转型为"共享"社会的条件。城市化发展的成果不仅要在经济上实现共享，而且要在政治、文化、社会、生态等方面实现共享。在城市化发展背景下的城市化改造，建立"共享"城市的理念与制度是一种社会文明的进步，是一种城市高级发展的形态。但是城市化发展要实现"共享"目标，提前必须实现"共生"基础。
    首先，要遵循城市生态体系的构建。城市化改造要基于人类赖以生存与发展的文化、信仰与情感因素，做到文化传承、情感诉求与社会和谐的统一。背离了人本理念的"造城"运动，必将导致民族价值体系的断裂，文化、民主、法制、文明等维系社会秩序的要素也将支离破碎，无法形成高度统一的国家意志，从而影响可持续发展的能力与社会稳定的基础。
    其次，要重视社会阶层利益的平衡。城市化发展红利归全民所有是不变的真理。在寻找城市化改造利益平衡机制的过程中要考虑可持续发展因素，避免利益集团对弱势群体的伤害；避免腐败对城市化建设的阻碍；避免一元化的拆迁逻辑助推食利阶层的崛起；避免"逐利性"的改造对社会阶层分化与经济生态链的破坏。同时，对于"后城中村"时代的稳定与可持续发展应该两手抓，一方面要加大文化、教育、法制的培训与宣传；另一方面要促进"城中村"产业经济发展，推动经济结构转型，才能为"城中村"在与城市的融合中实现"多元共生"提供经济基础。