党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，"使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用"，对政府和市场的角色做了新的定位。《决定》指出："政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。"习近平同志指出："更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。"这些重要论断为中国经济新常态下处理好政府与市场关系提供了指南。
    现实中，无论发达国家还是广大发展中国家，都存在或多或少的政府干预市场现象，存在不同程度的干预模式，那么我们会问市场到底是什么？政府在市场发展中的角色是什么？"市场失灵"是政府干预所依据的唯一依据吗？全球化时代怎么看待政府和市场关系？互联网时代下处理政府与市场关系会有哪些新问题？这些问题都需要我们重新认识政府与市场关系，对这些问题的辩证思考有助于我们加快推动政府职能转变，实现国家治理现代化。
    （一）市场是一套规则，有市场自发形成的部分，更有政府设计的成分
    传统教科书给我们的市场概念似乎是一个早就存在的东西，但对于市场本身的研究还远不完善。其实，市场是一种制度，有一套清晰的产权制度来使产权转移可以得到确认；有一系列各方公认的可以执行的规则或契约，可以用来规范交易双方的行为。这些规则有的是显性，有的是隐性；有的是在交易双方的长期博弈中自然形成的，还有的是人为设计的，尤其是一些现代市场，例如期货市场、债券市场、碳排放交易市场、股票市场等；市场制度设计有时是市场主体主导的，但更多时候离不开政府，因为各类相关规则必须有强制力使其得到执行，市场不可能在真空中运行，需要政府创造良好的外部制度环境，例如财产权制度、知识产权保护制度、市场监管制度，或是降低各类交易成本的制度设计；既然有政府参与，这些制度不可避免就有人为设计的成分，但我们要谨记现实世界中普遍存在的“有限理性”和“有限信息”使得任何制度都无法完美。市场最大的好处就是在不断的试错中进行了制度或规则的动态优化演进，可以做到以最小的成本或社会福利损失来获取相对合理的制度。
    现代经济学之父亚当·斯密在论述市场这只“看不见的手”的积极作用外，同样肯定了政府维持市场正常运行所承担的不可或缺的角色作用。然而20世纪70年代末以来新自由主义的蓬勃发展让人们忽略了后者，人们不断欺骗着自己，直到2008年国际金融危机的爆发。危机带来的一个教训是人们不能想当然地认为自由放任的市场可以完美解决所有问题，政府不能对问题视而不见，政府监管能力滞后或是不足是导致危机的一个重要原因，政府改革和市场化进程需要同步。同样地，我们也不能认为政府是无所不能的。从唯物辩证法角度看，市场和政府在市场经济发展中应该是彼此呼应、分工协作、对立统一的，离开任何一个都不是完整的市场经济，市场经济实际上靠政府和市场共同创造并不断完善的，一种理想的境界是政府的有形之手能够有机融合在市场这只无形之手中，寓有形于无形之中。
    （二）政府干预和市场调节共同推进提升市场化质量，政府掌握的信息质量会影响干预效果
    市场有好坏吗？所谓坏的市场，犹如马克思所强调的过度市场化，它会激发人们的贪婪，会腐蚀人心，无节制的资本会毁掉社会秩序。好的市场一定是可以最大限度地产生人们之间共同利益的市场，这样，人人才有参与感和获得感，才会自发地推动市场发展。前面提到市场制度的演进不能完全靠市场本身，受人民信任和委托的政府，其干预市场的主要方面是为各类市场主体提供一个公平竞争的经营环境，尽可能地减少各种阻碍市场化的不利因素。如果政府错误地认为干预市场等同于直接干预企业的微观经营行为，例如对企业的部分专项补助，由于企业主体千千万万，信息不对称会使得政府难以选出完全合格的企业来，那就可能会带来一些寻租、设租以及扭曲市场的行为，这无益于整个社会的福利改进。
    现代市场经济国家的实践表明，市场机制的形成是一个不断完善的过程，市场要在资源配置中发挥决定性作用离开政府配合是不可想象的，因为任何市场都需要政府来制定并执行规则，当然市场自身也有调控和筛选机制，市场调控效果受制于外部制度环境，好的制度设计会更好地促进市场机制发挥积极调控作用。比如说排污权交易市场，如果没有政府制定强制的排污指标，仅靠企业自觉来进行交易几乎是不可能的事情，即使有也是难以持久的。
    当然政府干预的效果主要取决于所掌握的信息质量，大数据时代的来临给政府扩充信息来源和甄别真伪信息提供了便捷渠道，这些有助于进行科学的制度设计，其中关键是要对干预对象的反应有一个前瞻性的预判，防止出现事与愿违的调控结果。譬如互联网金融在2013年蓬勃兴起，由于监管者缺乏足够的信息导致监管缺失，以致于后来出现了频繁跑路现象，之后随着政府对这些新生事物的认识不断深化，掌握的信息质量也不断改进，相应的监管制度得以不断完善。
    （三）政府干预要扬弃所谓的“市场失灵”理论
    政府干预市场往往依据教科书中定义的“市场失灵”，据此带来的一个结果就是政府支出的不断上升，因为在现实中，公共品、垄断、信息不对称、外部性总会带来所谓的“市场失灵”，但是，政府干预就一定会克服这些问题吗？如果政府倾向于替代市场而导致事与愿违，可能出现“政府失灵”。况且，随着经济发展和专业化分工的深化，市场变得日益复杂，政府干预的方式就显得极为重要，政府即使干预也要尽量不直接干预市场主体的经营活动，可以多发挥各类法律、财税、利率、汇率等经济杠杆的间接调控作用，主动减少各类阻碍市场发挥作用的信息不对称现象，例如部门预算、政策、法律法规等及时向社会公开，还可以充分使用大数据等新的技术手段来提高政务透明度、公共服务质量以及改善政府治理效率，让各类市场主体能够在没有歧视的市场环境下进行公平竞争、高效竞争。
    实际上，除了所谓的“市场失灵”依据外，政府干预还有一个重要依据，那就是维持社会公平。前工业社会时代研究者多从经济、社会两个角度看待经济问题，例如马克思认为资本是“异化的劳动”，他批判了资本剥削劳动带来的种种社会不公平问题。进入现代社会后就退化为仅从经济角度看待市场，追求效率成了首要追求，这就带来了诸多问题。法国经济学家皮凯蒂在《21世纪资本论》中系统地揭示了全球各国收入分配不均持续存在甚至持续扩大的一个现实，不断扩大的贫富差距会带来社会分裂。以收入分配为例，市场在初次分配中起主导作用，政府需要在二次分配中运用所得税、转移支付等手段来尽量减少分配不平等问题，这是政府维护社会公平的重要职责。此外，出于种种原因社会中总会有一些人处于贫困的境地，贫困者除了自救外，政府进行适当救助是义不容辞的责任，让他们享受改革的成果充分体现了社会的公平。中国已经而且未来还将采取多种形式进行脱贫攻坚，降低贫困者因病、因学致贫的现象，这些都是维护社会公平所不可缺少的。社会公平还体现在众多政策的普惠性上，政府可以消除各种歧视和准入壁垒，让不同市场主体可以进行公平竞争来激发市场活力。
    （四）公共品或公共服务的广度、深度因地因时而变，政府和市场合作空间大
    首先看服务分类，根据服务对象或受益范围，服务可分为公共服务和私人服务。公共服务涉及大多数人，保证公共利益，公共服务可以由政府直接提供，也可以由市场提供政府购买，或是其他公私合作方式进行；私人服务则聚焦某一类群体，由市场提供，保障私人利益或部分群体利益。
    其次，要澄清一些认识误区。就现实生活而言，公共服务覆盖面极广，但是公共偏好难以真实显示和难以加总，使得政府在提供公共服务上面临诸多挑战，很多人就错以为服务都应该由政府提供，而且提供的质量要高，这都是一种误解。一是公共品或公共服务的面有多宽？个人偏好多元化是这个时代的特点，正所谓众口难调，某些人认为某些服务是政府该做的，另一些人就未必认同，例如高中教育是不是应该由政府免费提供。某些发达地区有雄厚财力而且公众有共识就可以做到更多的公共服务，但公共服务的范围一定是社会上大多数群体都认同的合理部分。
    二是公共品或公共服务的质量有多高？既然是公共服务，就要体现公共性，照顾多数人，价格和质量是正相关的，公共服务的价格就是税收，高质量的公共服务自然要求高税收做支撑，这都是无可厚非的事情。问题的关键是个体一般都是趋利避害的理性人，加之不同收入、不同职业等等对应的支付能力是存在差异的，即使有支付能力的人，质优价廉仍然是难以回避的选项，而政府能够提高的公共服务多属于基本公共服务，是一个底线或是较低水平的保障，例如自来水提供是公共服务，但是直接饮用水或其他成本不菲的水则主要由市场提供。总之，优质品在大多数情形下都是稀缺资源，尤其对中国这样一个发展中大国，单纯依靠政府来提供所有的优质公共服务，既不现实也不合理，政府提供公共服务既要强调效率，又要强调公共性。
    三是公共品或公共服务的范围和质量并非一成不变，这是一个动态调整的过程。随着经济发展和社会进步，公共品和公共服务的领域会随之发生变化，比如从6年制义务教育向前或向后延伸，社会保险覆盖更多人群、社保缴费和支付标准根据形势变化而灵活调整。
    四是政府可以鼓励市场共同参与准公共品或公共服务，这样可以提高效率和质量。经济学理论想当然地从非竞争、非排他两个角度把公共品和私人物品分割开来，现实中除了国防、外交、公共安全等纯公共品外，更多处于准公共品地带，具有某种程度的竞争性和排他性，在实际操作中就难以准确把握政府和市场的边界，例如百姓生活息息相关的医疗卫生、教育、保险等领域。政府可以直接提供也可以借助市场高效率优势来提供准公共品，例如对各类事业单位的改革，打破垄断、促进竞争会推动效率提升和公共服务质量改善，政府要做的事情主要是制定各类服务标准、强化监管并坚决执行。
    （五）政府和市场主体尽管目标取向不同，但可以采取相近手段
    政府的追求目标主要体现公众利益最大化，市场的追求目标主要是私人利益最大化，这两者之间存在着某些不一致性，有的时候还有冲突，但是在追求其目标的过程中，政府和市场采取的手段可以相近，例如，新公共管理运动倡导政府向企业学习新的管理理念与方法来提升政府效能。理论上，政府的追求目标可以通过“用手投票”实现，市场的追求目标可以通过用货币投票或“用脚投票”实现；现实中，市场主体的一些行为手段和政府并无二致。
    一是信用工具。市场经济是信用经济，信用是一种无形的资产，可以据此来融资。政府有政府信用，可以据此发债或向国外及国际组织贷款；企业有企业信用，可以以此发债或贷款；个人有个人信用贷款或支票。
    二是补贴或优惠政策。不能以为只有政府才有补助，企业同样可以采取类似手段，时下兴起的网络约车等，为了占领市场企业采取了很多的补贴和优惠政策措施，和政府使用财政补助以及税收优惠政策何其相似。
    三是产业基金工具。产业发展需要建立各类基金，一些大企业都有相应的产业投资基金，政府同样可以设立产业引导基金来加快产业转型升级，同样可以通过股权参与等形式进行项目投资，还可以充分利用私募基金筛选项目的信息优势进行合作投资，这样可以大大提高政府资金使用效率。当然政府参与产业投资必须要把握好度，不与民争利，只是争取必要的政策回报，和市场投资不同，要在弱势产业或是产业发展的薄弱环节进行发力，例如对农业的支持，对研发的支持，对软硬基础设施的投入等；关键是政府要有科学、合理的退出机制，在发挥一定的引导、示范、培育带动作用后，政府投资要及时撤出，让市场自主发展。
    四是政府规划和企业战略。为了经济社会长远发展政府通常要做各种规划，企业同样为了长远发展就要制定企业发展战略，尤其是大企业，所不同的是政府是官僚层级制度，而企业可以有各种灵活的组织方式，包括扁平化组织，好的执行力可以把这些好的战略落到实处。
    五是采购工具。企业向市场采购没什么新奇，但是政府采购公共服务是近年来新兴起的业务，政府采购有助于实现政府和市场、政府与社会的优势互补，有助于政府节约行政成本，更好地为公众提供服务，同时带动相关产业发展和社会进步。
    （六）全球化时代要实现尽量保持各国政府政策的独立性和全球市场化之间的平衡
    站在全球的战略高度，要处理好政府和市场关系就涉及到全球资源的配置问题，如果可以实现要素自由流动和贸易自由化，那么就会实现传统理论中的资源配置最优目标，金本位时代是这样的，然而在布雷顿森林体系崩溃后未必如此。
    首先看全球自由贸易。现实是各国会从全球自由贸易中受损或受益，建立在比较优势基础上的国家可以通过贸易获益，但是没有永恒不变的获益者，如一国政府不能适时调整自己的经济结构来适应新的形势，要在未来站稳脚跟，就要打破路径依赖，建立起新的比较优势。
    其次看跨国间的要素自由流动。经典理论总是告诉我们要促进要素的自由流动，这样可以带来资源配置效率提升和福利改进，但是这其中是有一个度的，例如金融资本的流动是否越自由越好？对于欧美发达经济体而言，其在金融行业具有非常强的竞争力，自然会力推废除资本管制，实现资本的跨国自由流动，但是对于那些发展中国家，其金融业没有竞争力，政府对投机资本的监管存在着制度缺陷，如果放开资本自由流动则可能会损害本国经济，1998年的亚洲金融危机就是一个明证。国际实践表明，完全自由流动的资本不仅有损国家的金融稳定，而且会对宏观经济稳定带来冲击，因此才有了不同版本的巴塞尔协议来控制这些金融风险。
    要实现全球治理和全球市场的同步发展并非易事，建立一个符合全球各国利益的全球性监管机构或机制需要极大的智慧和勇气，这里面一个最大的问题在于各国的国情差异太大，就一套相同的规则取得共识并非易事，即使获得本国国民的广泛支持，全球性的监管规则在经过了各国博弈谈判后，可能只是形成了一个松散的监管制度，而且这些制度要发生效力还需要各国政府来具体执行。因此各国政策独立性、全球市场化之间存在一个权衡，欧盟发展中所遇到的困境就深刻反映了要实现这一权衡的难度。因此如何从本国利益出发主动参与国际规则制定，实现国际资源更好地为国内经济发展服务，这就需要决策者在保持一定的政策独立性前提下积极探索并参与全球治理框架谈判，通过贸易为本国发展带来实惠。例如2016年G20杭州峰会上，中国就世界经济增长提出了一揽子务实而理性的中国方案，对全球治理框架下的跨国政策协调和推动全球化市场发展具有积极作用。
    （七）互联网时代更加需要政府与市场的协同配合，加强对各类虚拟平台的监管以保证经济健康运行
    互联网的出现极大地拓展了市场的空间，包括政府在内的各种形式的O2O（线上线下）层出不穷，市场的快速发展可能在一定时期内带来监管真空地带，如果不能进行有效监管，就可能埋下风险隐患，没有监管的市场效率未必好于政府垄断的市场效率。一些大型的互联网企业实际上是一个平台企业，平台越大规模经济效果越明显，随之而来会有各种外部性产生，例如网络诈骗、网络金融犯罪、网络黑客攻击等，尽管一些大的互联网平台公司，例如阿里巴巴等企业在运用大数据等技术手段进行相关的打假和监管工作，但是政府负有不可替代的市场监管作用，市场监管无法外之地，这是推动市场经济良性发展的必要条件。
    因此，互联网时代的政府和市场关系除了线下外，还多了线上这一虚拟空间，需要二者进行更多的协同配合，在整合政府数据资源的基础上，政府可以借助互联网平台的各类数据资源完备的优势进行有效监管，也可以通过立法形式来委托或设立市场化的监管机构来进行专业化、独立的监管，当然需要防止出现监管机构被监管对象所俘获，这就需要对监管者给予足够的激励与约束。
    （八）在资源配置方式中，除了政府和市场这两个重要手段外，道德可以发挥独有的优势
    除了政府和市场可以配置资源外，还有一个重要手段就是道德，这个因素在政府和市场出现前就已经大量存在，而且在一些社会领域或非交易领域发挥着不可或缺的作用，它可能会形成某些隐性规则，它可以抗衡过度市场化或市场对公共领域的过度渗透，还可以在政府和市场调节之外柔性地减缓社会的不安情绪。道德的力量看似无形，但是会深刻影响人们行为，例如在自然灾害来临时，商家是囤积居奇还是不吝施以援手。道德会影响诚信和社会资本，例如在各种比赛或交易中频繁出现的欺诈、腐败现象。道德缺失会带来非常可怕的后果，如果仅从市场激励出发是无法解决这些问题的，即使已经有完备的制度，这些软性约束力在某些情形下会发挥关键作用。
    当前在政府简政放权改革的推动下，一些社会中介组织大量出现，其中一些公益性组织，例如各类慈善组织通过商业方式实现公益目标，这就是道德力量的某种体现，公益组织可以发挥专业化优势，弥补了政府和市场作用所不及的某些领域，降低了社会交易成本，而且带动了整个社会的道德水平提升。道德的力量在既定的制度设定下，可以提高制度的运转效果，还可以通过提高参与各方的荣誉感、责任心等来改进制度质量，毕竟各种机制、制度都有大量人的因素在其中，人是利己、利他的对立统一体，在公共领域更要发扬善的一面，良制带来良治，良治必然是善治。
    （作者为中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任、研究员）