国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）明确户口不再有“农业”与“非农业”之分。但运行了半个多世纪的二元户籍管理体制并没有一朝撼动，围绕户改的困惑和争论仍在继续。而不论有怎样的分歧，《意见》提出的“尊重农民意愿”，是各方都认的底线。
    这里的真问题是：关于进不进城、如何进城，农民的爱与怕到底是什么？现如今，试问农民想不想进城，各方面的调查给出的答案是：想，也不想。
    《意见》出台后，央视一档节目引述了社科院几年前的一次调查，在近11万调查对象中，60后、70后农民工有80%不愿意转变为非农户口，80后人群的这一数字也仍然高达75%；如果要交回承包地才能当城里人，不愿意的升到90%。然而，2011年人保部的调查显示，愿意回农村定居的农民工比例为8.8%。其中7.7%的新生代农民工愿意回去，而老一代农民工里想回去的人只有13.3%。约9成农民不愿回乡定居，同时9成农民不愿放弃农业户口。这看似分裂的结论，便是城镇化行进的道路上，我国农民真实意愿的表达。
    到现在，情形依旧。广大进城务工人员不是不喜欢城市，他们对转为非农户口的迟疑，症结在土地权益上。《意见》对此非常审慎，提出农民的“三权”——土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是否有偿退出，不得作为进城的条件。
    《意见》将城市分为四类，从建制镇和小城市到特大城市，实行差别化政策，既有全面放开落户限制的，也有严控人口规模的。同样，农民群体内部也不是均质化的，即使同样表现出对土地不舍，其背后动因也不尽相同。
    老观点认为，80后、90后早就不从事耕种，不会再回到农村，而他们的父辈则多有叶落归根的念头。事实上，社科院和人保部的调查都表明，进城务工者对城市的态度在代际之间差别并不大。现在，农民群体的分化，主要是因为手中的土地有别。
    有一定规模的城市边缘，近些年土地价值急剧拉升。前几天，太原城中村私自加盖导致楼房塌陷，应是该市大规模拆迁背景下的利益驱动所致。这不禁让笔者想起2009年在北京西郊北坞村采访时，拆迁在即却家家户户搬砖和泥盖房子的“奇怪”场景。
    这部分农民，无论是不是已经在城里有了稳定的收入和居所，都不想放弃土地的收益。即使是当地城镇户口最有“含金量”的内容，与他们可从土地上得到的利益也是不成比例的。2012年“再土改”前，深圳30多万“原住民”掌握该市42%的建设用地；政府以承认其合法化为条件，仅仅换取了其中20%的土地“无偿交回”。
    而我国广袤的农村，大部分土地还是远离城市的。对于从那里走出来的农民，土地更像是社会保障的替代品——如果城市不能再立足，还可以提供最低保障的“本钱”。这就意味着，如果城市能提供长久有保障的工作和居住条件，家乡既不耕种也不居住的土地，对他们意义就不大了。如果说农民对进城有“怕”，第一种是“怕”城市夺去土地的高额回报，第二种是“怕”城市不能提供给他们基本的生活保障。
    “三权”的退出具体怎么操作，《意见》只提了“在尊重农民意愿前提下开展试点”。而尊重的前提是懂得。“农民意愿”不是只要傍上民生话题，什么都可以装进去的“大词”，也不是招贴画上一成不变的形象，只有读懂他们农民真实的利益诉求，站在公共利益的高度上全盘考虑，政策才能走得长远。