我国铁路已初步实现政企分开，铁路改革取得阶段性进展，但改革任务并未完成，一些长期存在的深层次问题没有得到根本解决。
    铁路企业尚未成为真正市场主体，铁路运输市场垄断行为严重，铁路运价机制尚未真正市场化，铁路债务引发的金融风险加大，行业管理、监管体制以及法律法规有待完善。这些问题必须在新时期通过深化改革来着力加以破解。
    考虑到铁路行业重组具有长期性、复杂性和艰巨性特点，为确保平稳顺利推进，需制定缜密的改革方案，分阶段实施，系统考虑并妥善处理改革中可能出现的问题。改革时序和策略上按照“先易后难”“先货后客”“先内后外”（即先进行铁路行业内部战略性重组，然后全面放开铁路市场）。
    第一步,加快推进铁路货运改革。实施“网运分离”，将铁路总公司的货运功能进行分离出来，新成立中国铁路货运公司，其下可考虑设中国铁路大宗物资运输公司、中国铁路快运公司、中国铁路特种货物运输公司、中国铁路集装箱多式联运公司等。中国铁路货运公司定位为铁路货物运输和物流企业，自身不拥有铁路网资源。
    第二步，稳妥推进铁路客运改革。分离铁路总公司的高速铁路客运功能，成立中国高速铁路客运公司。其下可设中国南方高速铁路公司和中国北方高速铁路公司。分离中国铁路总公司的普通客运功能，成立中国普通铁路客运公司。中国高速铁路公司定位为竞争性客运企业，全面参与市场竞争。中国普通铁路客运公司定位为（准）公益客运企业。中国高速铁路客运公司和中国普通铁路客运公司不拥有铁路网资源。
    第三步，成立专门的铁路路网公司。依托铁路总公司现有的路网资源组建中国铁路路网公司，负责铁路网及其相关基础设施的建设、运营、维护以及路网的统一运营调度。
    第四步，成立专门的铁路清算公司。依托铁路总公司现有的财务清算职能，组建中国铁路清算公司，负责铁路客货运输与路网公司的财务清算，清算规则向全社会公开。
    第五步，撤销铁路总公司，组建中国铁路投资和资产管理公司。由财政部出资组建，负责铁路建设资金的筹集、债务处理和路网建设。中国铁路投资和资产管理公司的资本金由中央财政资金、省区市地方财政资金、大型央企投资构成，同时吸纳铁路建设基金、铁路债券、银行保险资金等。中国铁路货运公司、中国高速铁路客运公司、中国铁路清算公司由国资委负责绩效考核；国家铁路局对铁路市场主体实施安全监管和市场监管。
    第六步，推动铁路客货公司成为具有现代企业制度、符合运输业发展规律、高效率、有活力的现代铁路运输企业。推动中国铁路货运公司、中国高速铁路客运公司成为国资控股的混合所有制企业，建立起能够充分体现各方利益和诉求的科学、规范、透明的法人治理结构。
    与此同时，进一步放开铁路运输市场，加快推进前置性审批制度改革，清理铁路领域在市场准入操作层面实际存在的各种障碍；形成市场化铁路运价机制，如铁路普通客运方面，采取上限运价制，在价格上限前提下，铁路客运企业根据供需进行调整。高铁客运价格完全放开。铁路货运运价，除军事战略物资由国家统一定价外，其他各类物资运价完全放开；健全多元化铁路投融资体制，明确界定政府在铁路发展中的财政支持范围，统筹规划车辆购置税、燃油税、铁路建设基金、民航发展基金、港口建设费等专项税费的使用，运用PPP模式，实现投资主体多元化，加强激励机制设计，形成公平规范的公私合作机制，建立铁路运输基础设施项目财务风险评估、预警和控制机制，现有铁路债务问题可以通过各级财政、社会资本、引入战略投资者、特许经营、上市、资产证券化等组合方案来解决。
    （作者系国务院发展研究中心产业经济研究部研究员）