预防拖欠账款政策的新亮点

    《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》（以下简称《意见》）在加大民营经济政策支持力度上重点突出，亮点纷呈。为完善拖欠账款常态化预防和清理机制，《意见》提出了不少新的政策思路和措施，对执行《保障中小企业款项支付条例》（以下简称《条例》）提出了更为严格的要求，从而为制止拖欠中小企业账款提供了更为完善的制度保障。
    完善预防拖欠账款的制度和机制是提振民企信心的当务之急
    在《意见》中，完善拖欠账款常态化预防和清理机制是作为加大对民营经济政策支持力度的第二条重要措施提出来的，这本身就是一个大亮点。
    首先，它体现了完善拖欠账款常态化预防制度和机制的极端重要性。我国中小企业占企业总数超99%，是建设现代化经济体系、实现经济高质量发展的重要基础，是扩大就业、改善民生的重要支撑。中小企业面临的主要挑战是融资困难、资金紧缺，拖欠账款使中小企业的资金困难雪上加霜，甚至由此导致破产倒闭。长期以来，拖欠中小企业账款，损害中小企业的合法权益，一直是阻碍中小企业发展的拦路虎和绊脚石。把它作为加大对民营经济政策力度的主要措施非常必要，这对促进民营经济长期健康发展具有深远意义。
    其次，完善拖欠账款常态化预防和清理机制在当前极具现实针对性。我国虽然于2020年9月实施了《条例》，2021年12月工业和信息化部又下发《保障中小企业款项支付投诉处理暂行办法》（以下简称《办法》），从而初步建立了预防拖欠账款的制度和机制，并取得了初步成效。但由于实践时间尚短，不少配套制度和机制还有待建立和完善。当前民营经济面对“三重压力”，不少民营企业复苏乏力、信心不足。其重要原因之一就是拖欠中小企业账款的问题仍很突出，并仍有蔓延之势。如在2022年，许多民营中小企业应收款大幅上升，票据占应收款的比例大幅提高。所以，加快完善拖欠账款常态化预防和清理机制已成为提振民企信心，加快经济复苏，促进国内国际两个大循环和经济高质量发展的当务之急、重中之重。
    保障中小企业款项支付政策的新亮点
    在《意见》第（六）条“完善拖欠账款常态化预防和清理机制”中，根据《条例》实施实际情况，对健全防范化解拖欠中小企业账款长效机制提出了一系列新的政策思路和举措，特别值得高度关注的是：
    第一，依法依规加大对责任人的问责处罚力度，强化对违法行为的惩处。《意见》重申了机关、事业单位和大型企业必须严格执行《保障中小企业款项支付条例》，不得以内部人员变更，履行内部付款流程，或在合同未作约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或延迟支付中小企业和个体工商户款项。而且提出要依法依规加大对责任人的问责处罚力度。
    根据《条例》规定，对于拖欠中小企业账款的机关、事业单位和大型企业的问责处罚主要有：通过全国信用信息共享平台进行社会公示，依法实施失信惩戒；在公务消费、办公用房、经费安排等方面采取必要的限制措施；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分等问责和处罚。对于大型企业违反《条例》，未按照规定在企业年度报告中公示逾期尚未支付中小企业款项信息，或者隐瞒真实情况、弄虚作假的，由市场监督管理部门依法处理。《条例》《办法》实施以来，“信用中国”已经公示了一批政府部门和国有大企业拖欠民营中小企业账款的失信信息，使之受到失信惩戒。有关责任人也受到一定问责。人民法院已公布了一批判决政府机关和国有企业逾期支付中小企业账款和逾期利息的案例。然而，这些还远不能起到遏制拖欠中小企业账款的势头。所以，《意见》提出依法依规加大对责任人的问责处罚力度是完全必要的。其宗旨是促进机关、事业单位和大型企业要严格执行《条例》《办法》，提高及时支付的自觉性，从源头上遏制拖欠账款、侵害中小企业利益的行为。
    第二，建立拖欠账款主动执法制度，强化及时查处机制。这对于《条例》的实施，完善拖欠账款的常态化预防制度和机制都很重要。首先，执法活动和司法活动有所区别：司法的主体是司法机关及其公职人员适用法律的活动，它具有被动性，只有在受理案件后才能进行应用法律的专门活动。执法则是由国家行政机关及其公职人员来执行法律的活动，它以国家的名义通过行政执法对社会进行全面管理，所以可根据行政管理的职责要求积极主动地去实施执法活动。实施《条例》属于行政执法，为了有效遏制拖欠账款，有关国家行政机关不仅要根据投诉进行（被动）查处，而且要积极主动地实施执法活动。其次，从拖欠账款的投诉情况看，2021年，工业和信息化部的违约拖欠中小企业款项登记（投诉）平台累计受理投诉事项近1.8万笔。其实这个数字并不很高，原因在于许多中小企业为了保住与大企业的合同等，一般不敢主动向监管机关投诉，而默认利益损失。在这样的条件下，唯有建立主动执法制度，才能及时查处拖欠账款的行为，更好保护中小企业权益，真正建立起常态化预防拖欠账款的制度和机制。
    第三，建立拖欠账款定期披露制度，强化信用约束机制。信用是市场经济体系的基石，信用约束是有效遏制拖欠账款的重要措施。唯有机关、事业单位和大型企业都能在支付行为上信守支付承诺，才能从源头上遏制延时支付。建立拖欠账款定期披露制度，将以制度和社会公众监督的力量，强有力地促进机关、事业单位和大型企业信守合同承诺，自觉及时支付账款。《意见》不仅规定机关、事业单位和大型企业要根据《条例》要求，定期向社会公开披露拖欠账款的信息，而且要求大企业建立商业汇票信息披露制度，这必将有力遏制目前多以签发商业汇票变相拖延中小企业账款的行为。
    此外，《意见》还提出建立劝告指导制度，完善拖欠账款清理与审计、督查、巡视等制度的常态化对接机制等新的措施，这对加快完善拖欠账款常态化预防和清理机制也具有十分重要的意义。
    政府机关、公共机构和大型企业拖欠中小企业账款，以此作为无息信贷，侵害中小企业合法权益是国际上普遍存在的问题，包括美英德法意日等发达经济体也都在制定法律法规和其他政策措施，以克服拖欠账款的行为。可见，克服拖欠中小企业账款不能一蹴即就，要经过长期严格治理，采用法律、行政、经济、社会信用监督和培养及时支付文化等多种措施才能加以克服。但可以期望，通过贯彻落实《意见》，将切实加快完善拖欠账款常态化预防和清理机制的步伐，并必将在遏制拖欠账款上取得更好的成效。
    （作者系全国工商联智库委员会委员）