坚持“房住不炒”的住房调控政策

    
    “五一”前后，住房城乡建设部先后与12个城市政府的负责人约谈，就认真贯彻落实中央关于住房发展、居住民生难题破解的一系列方针政策，提出坚决的指导意见，展现更明确的态度。之所以如此，笔者认为主要是由新时代发展战略，以及党和政府肩负的使命所决定的。
    众所周知，中国特色社会主义进入了新时代，到2020年我们要全面建成小康社会，就必须加快解决好全体人民，特别是房困问题比较突出的城市居民的居住民生问题。
    党的十九大以后，各地积极坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快了建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度的步伐，全国城市体系奇高的扭曲性商住房价格逐渐合理回归，棚改房、公租房、高校人才保障房、共有产权房、经适房等契合国情的保障房体系，也不断发展壮大，为促进全体人民住有所居，进而全面建成小康社会创造了有利的夯基托底的条件。
    然而，我们清醒地看到，由于住房发展和房困破解问题的极端复杂性，加上部分地方政府恋恋不舍过去那种扭曲的中国式土地财政增长模式，不能深刻把握“房子是用来住的、不是用来炒的”这个定位的重要内涵与重要意义，甚至热衷于简单的“抢人（才）进城游戏”，以期同时获得消化过度膨胀的住房库存和推高房价的双重意图。这就导致相当一些城市，包括新一线城市和二三线城市近期住房市场有过热苗头，违规吵作和过度投机投资也有所抬头，商住房价格一度趋稳和合理回归的良好势头，受到遏制，大有重返奇高房价高烧难退的旧轨道的架势。与此同时，这些城市的保障房也不能持续充裕地供给，从而给居住民生彻底破解、城镇化健康发展和全面建成小康社会战略的实现，设置了更大的障碍。正是在这种紧迫情境下，住房城乡建设部及时与这些城市约谈。
    毫不动摇坚持“房住不炒”
    住房城乡建设部约谈城市政府负责人，主要出发点是指出这些城市在发展住房、促进居住民生方面的已有成效，以及存在的不足和可能衍生的负效应，指导并帮助其牢固树立“四个意识”，毫不动摇坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”这个定位，从居住民生这个人民群众最关心、最直接、最现实的突破口出发，切实履行好服务型政府的职责。
    住房城乡建设部今后还会约谈其他城市吗？答案是肯定的。凡是在居住民生领域矛盾和问题突出的城市，凡是对中央住房改革与住房发展基本方针贯彻落实不到位，特别是严重不到位的城市，都是住房城乡建设部今后约谈的对象。已经被约谈过的12个城市，如果在今后一段时期工作不能有效落实到位，还可能被再次约谈。
    通过约谈，总体上要求这些城市负责人要守土有责、守土尽责，促进本行政区域住房体系持续健康发展，保障所在城市居民住有所居、安居乐业，彻底补上全面建成小康社会进程中的最短的民生短板。
    侧重点至少在于：其一，全面贯彻落实党中央、国务院关于住房发展的一系列方针政策和决策部署，采取有力措施，分类调控商住房和保障房，认真落实住房售价和租赁价的调控目标；其二，要加快制定住房发展规划，有针对性地增加有效供给，抓紧调整土地和住房供应结构，大力发展中小套型普通住房，优先供给保障房用地；其三，大力整顿规范市场秩序，加强预期管理和舆论引导，遏制投机炒作，支持和满足群众基本的居住需求。
    当然，前面已经提到，住房城乡建设部此次约谈城市政府，所要调控的重点对象是住房，而不是包括非住房地产在内的广义的房地产。另外，城市政府是城市土地的实际所有者和管控者，住房城乡建设部通过约谈问责，让城市政府强烈地认识到，调控住房，以及促进商住房和保障房形成“两房协调”的健康发展格局，是其必须要担负的重要职责、份内职责，而不能有效履责的话，可能要影响城市政府领导或有关工作人员的政绩。
    一些城市在被住建部约谈后，能够及时认识到自身在保障和改善居住民生方面的已有成绩，特别是尚存在的不足与差距，这种回应说明了这些城市，还是具有公共服务型政府的责任感和担当意识的。
    成都、太原两市的回应，既体现在总体原则上，即“将认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，切实履行好地方政府住房调控的主体责任”，也有具体操作层面的表态，即“立即采取有力措施，确保市场稳定”。
    当然，在具体的住房发展和调控职责担当时，城市政府还需要将住房调控与房地产调控正确区别开来，这是一个关键的理论环节和政策环节。如何正确区别呢？当我们要实现居住民生难题破解，或促进居民住有所居的目标时，我们的调控对象主要聚焦在住房或住房地产，而不能随意扩大到范围更大的包括非住房地产（港口、机场等）在内的整个房地产。不要小看这个概念的先导性区分，如果不加区分，会在理论和实践中给相关行为主体造成困境。例如，有些上级机关，在布置促进某个城市住有所居的工作任务时，强调使用的手段是保持房地产市场健康发展。应该看到，我们只要住房体系健康发展，就能有效促进住有所居目标的实现了。既然这样，为何还要将调控或工作重点扩大到更大的整个房地产板块呢？漫无目的的扩大调控对象的外延，会让领受任务的城市政府无所适从，这是我此前在一些场合强调过，这里再重申一下。
    住有所居是安居乐业的先导、基础和前提，安居乐业又为社会和谐、经济持续健康发展提供基础保障和强大动力，被约谈的城市政府还应深刻认识到：其一，采取有力措施，持续构建好以公租房为主导、经适房相配合的保障房体系，是其必须直接干预的份内职责。其二，采取有效的调控政策，促进商住房健康发展和繁荣，则是其间接调控的常规事务。其三，保障房并非是赔本的买卖，或“油水近无”，它与商住房互为要求，且“接二连三”，只要建设运行政策得当，同样可以实现经济效益和社会效益双丰收。高层次人才保障房更是城市政府名利双收的好事情。其四，在上述基础上，实现所在城市的保障房和商住房相协调的健康发展格局，既保障所在城市居民能住有所居、安居乐业，又发挥了商住房乃至整个住房体系对城市经济发展的支持功能。
    为何没有北上广深
    一方面，“北上广深”长期的奇高房价，使农村转移人口、刚毕业的大学生等深切感受到极为沉重的生活负担，而蓬勃发展的便捷的高铁、高速公路和航空等立体化城际交通运输体系，缩短了诸多所谓的二三线城市与“北上广深”的通勤距离，并且这些二三线城市乃至新一线城市于近期频频抛出橄榄枝，推出落户或长期居住在这些二三线城市所能享受到的不亚于一线城市的红利，这些因素就共同形成吸引农村转移人口、刚毕业大学生等群体的巨大拉力。
    另一方面，与国外超大城市相比，“北上广深”这些城市本身的人口数量已经庞大。又因为他们长期存在的生态环境承载压力，以及雾霾、交通拥堵等城市病还很难在短期彻底根治的无奈，于是形成了对农村转移人口、刚毕业大学生等群体逃离“北上广深”的巨大推力。
    一个拉力，一个推力，使得“北上广深”近期的房价趋稳或下降，且尚无恶化的苗头。再加上这些超大城市政府时刻处在中央领导层和社会公众的瞩目下，所以其不断巩固和完善自身的保障房建设供给体系，居住民生难题的破解，反而会走在其他新一线城市、传统二三线城市的前面。
    可能因为上述因素，所以他们这次并未被住房城乡建设部约谈。
    当然，“北上广深”住房发展、风险管控防范和房价调控的复杂艰难，程度也大于其他大城市。遵循先易后难的问题破解路径，有关部门可能是考虑先选择其他新一线城市和二三线城市，约谈取得一些经验后，再跟这些城市体系中的“大佬们”谈。
    不错，我们都知道一个鼓舞人心的口号，即城市体系让生活更美好！然而，在健康的体制机制下和政策推动下，未来中国的乡村和特色小镇，也会让民众的生活更美好的。随着新型城镇化战略和乡村振兴战略的实施，特别是经济、政治、社会、文化和生态领域体制机制的完善，城乡统筹发展、和谐发展的美好图景定会展现在我们面前。就此而言，我们不能简单地说今后楼市热点到二三线城市，还是一线城市。由于我们通常说的楼市就是“住房市场”，如果限于住房市场这个层面，我们关注的焦点仍然是要回到“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，依法依规、分类科学地有效管控住房市场的过度投机投资，或恶意投机投资。
    建立“两房协调”住房新体制
    未来调控总的走势是在分类调控、统筹兼顾的前提下，依法依规调控、常态化调控，以及注重运用规划型调控、改革型调控等模式，实现调控绩效最大化。
    住房城乡建设部可从几个关键层面，引导城市政府，做好本行政区域的住房发展和居住民生破解工作。
    其一，住房城乡建设部和城市政府，对性质差异大的商住房和保障房价格，分类实施差异化调控。学业两界一些人士仍存在的一个偏误认识是，一提到政府调控房价，就认为这是违背市场机制自由调节供求价格的规律。实际上，以公租房为主导的保障房，政府指导性定价模式在国内外都较为普遍的存在，特别是公租房，因为属于公共住房，就是应该由政府指导确定租赁价格。而对商品房，如果不在规模化经济或规模化金融不稳定时期，政府的确不应该直接干预其价格，可以用财税金融、法律等间接调控手段。总而言之，城市政府领导层既不要在保障房定价方面推卸份内职责，以致于“缺位”，也不要简单地直接干预商品房价格，以至于“越位”。
    其二，注重运用规划型调控。规划是战略性的制度安排，引导和帮助城市政府制定住房发展五年规划和年度计划，以及保障房发展五年规划和年度计划，有效对接国家层面的住房发展和保障房发展规划计划。当然，无论是国家还是包括城市政府在内的地方政府，其相关的规划计划，也应注意与更宏观高阶的国家经济社会发展五年规划相协调。
    其三，是改革型、创新型的调控模式问题，即把落后的、不完善的现住房体制，改建为先进的、较完善的新住房体制的房改，作为高水平的住房调控模式加以重视。住房城乡建设部在推动全国层面继续深化房改的新时期新阶段，似乎也应在研究力量整合、改革经费支持、改革项目指导等方面，支持城市政府加快建立适应社会主义市场经济体制和公共服务体制、市场配置与政府保障相结合的“两房协调”的住房新体制，为持续实现住有所居和商住房稳健繁荣，进而促进新型城镇化健康发展乃至城市经济社会协调发展，提供深层次、强大的体制性动力。
    （作者系中国社科院城市发展与环境研究所、生态文明研究智库特聘研究员）