如何改进地方财政激励约束机制

    中央和地方财政关系是贯穿于中国几千年政治经济史的核心命题。自1994年分税制改革至今，不相匹配的财权事权结构和缺乏有效治理架构导致“一管就死、一放就乱”的局面轮回出现，随着地方（隐性）债务的多轮快速上升，地方债市场的巨大风险及其对宏观经济波动的负面影响已成为全球担忧的中国“灰犀牛”。近日，江苏、贵州两省20个市县违法违规举债担保问责情况公布后，审计署又公布了《财政部关于坚决遏制地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，疾呼打消地方债中央买单和政府兜底的“幻觉”，再次凸显问题的严峻。
    十九大报告提出，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，中央-地方财政关系无疑又到了一个新的转折点和历史关口。如何改进地方财政激励约束机制？借鉴发达国家的成熟经验，笔者建议——
    探索建立财政管理地方自治制度
    从法律上讲，在单一制国家，中央政府对地方政府的债务负有无限责任。为了严肃财经纪律，就应当严格分清中央政府与地方政府的财政界限，实行彻底的财政分权。一级政权就应当拥有一级事权、一级财权、一级财产权和一级举债权。由于中国没有地方自治，领导干部实际上是由上级任命，既缺乏地方官员对下负责的激励机制，同级人大的预算审议难有实质约束作用，也很难通过上级政府接管地方自治权的做法约束地方。如果在财政管理上探索建立地方自治制度，在防范和化解地方债务风险中，就具备了“谁家的孩子谁抱走”的法理基础。
扩大地方政府债券自主权
    我国金融市场的现状是，间接融资为主，国有金融机构为主。在这种情况下，恰如日本曾经经历过的，地方政府融资以银行信贷为主，金融市场很难对地方政府产生约束作用，不得不依赖中央政府干预地方财政管理。虽然2015年实施的新《预算法》已经允许地方政府自行发债，但地方债务实行面临严格的中央审批制度。一方面，地方发债的权利限制在省一级政府，而实际的资金使用主体是城市政府，因此，我国的地方政府债务还不是真正的市政债券。另一方面，相对于庞大的存量地方债务余额和年度融资需求而言，现在每年经过预算批准的地方政府债券额度太小，是一个卖方市场，投资者缺少选择空间。而且，在市场投资者看来，中央政府的审批权限往往也意味着对地方债务负有连带偿还责任，从而形成对中央救助和“刚性兑付”的迷信，更加难以严肃对待地方债务的风险，也就不能有效发挥市场约束作用。2017年全国金融工作会议指出，“要把发展直接融资放在重要位置，形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到有效保护的多层次资本市场体系。”在这方面，扩大地方政府债券的自主权是一个突破口。将自主发债的权利下放到直接花钱的市、县级政府，使举债、用钱、偿债主体保持一致。取消中央政府对地方发债的规模控制，扩大地方政府债券的发行规模，能否发得出去、以什么价格发出去，都要接受金融市场的甄别和筛选，不必担心地方乱发债。
    提高地方政府收入支出匹配度
    对转移支付的依赖会导致地方政府软预算约束和“中央兜底”预期，日本的经验表明，改革转移支付体系，提高地方政府债务风险的可识别程度，金融市场才能对地方政府财政状况进行有效的信用评级。为此，必须提高我国地方政府收入与支出的匹配程度，改革转移支付制度，减少地方政府对中央转移支付的依赖程度，真实反映地方财政收支状况、债务风险等。我国疆土辽阔，各地资源状况和经济社会发展水平差异较大，逐步缩小不同地区之间在工资待遇、养老金、医疗福利等方面的差异，需要较长的时间。当前如果过分强调地区间的均等化，富地方支持穷地方，既不公平也不可持续。事实上，人员自由流动、商品自由流通是发挥市场机制促进公共服务均等化最基本的条件，在这些方面我国与发达国家还有很大差距。因此，关键措施是破除地方保护，维护国内统一市场；打破户籍制度限制，促进劳动力在统一市场内自由流动。比如，提高养老金缴费计入个人账户部分的比例，增强养老金账户的可携带性。
    探索地方财政破产和追责制度
    在没有地方政府破产制度的情况下，风险是无法实现局部隔离的，也就是说，无论支付危机缘何而起，最终的债务人都将是中央政府。对于遭受地方债务压力的我国来说，建立“地方政府财政破产”机制最大的意义在于明确政府决策责任的分级模式，让责任模式回归到“谁借谁还”的风险承担的范畴之内，倒逼各级政府在举债谋发展时，必须明确有多大财力制定多大的发展目标。这种把发展目标确定在财力允许的范围内的“量体裁衣”，会有助于推动城市化的可持续发展。同时，还要完善官员选拔制度，落实对地方官员的终身追责，有效约束地方政府的财政运营。中国的官员通常在不同的地区间、部门间轮转升迁，要持续接受组织部门、纪检部门的约束。如果按照全国金融工作会议“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”的要求，在干部考核和选拔任用中加入财政管理绩效的指标，将有效管住地方政府债务。
    中国探索地方政府破产制度，各级政府财政收支出了问题，需要明确责任划分。普通民众不应该承担财政破产的损失。财政破产不是政府破产，治安、教育、医疗、养老等公共服务事项应予以保障。地方政府内部应当自我承担损失并强化问责。对决策层要终身追责，普通公职人员的工资、养老待遇也要承担一定的损失。金融市场在地方政府破产和财务重组的利益分配和责任分担中发挥作用。一是不能盲目相信地方政府的刚性兑付能力，要甄别地方政府的信息透明度，促使地方政府形成竞相推进财政改革的良好氛围，提高整个财政运行管理的透明度。二是有效识别地方政府的融资能力和风险信用等级，对不同地方的融资需求有保有压，实现防风险与稳增长的平衡。三是投资者要承担地方财政破产的损失，才能切实发挥市场约束作用。自国发［2014］43号文以来，中央政府反复强调不救助地方政府债务的原则，但是很难扭转市场预期，因此必须有像底特律破产这样的具体案例，允许地方国有企业和政府破产，投资者才会真正相信中央政府要阻断隐性担保。
    （作者为中国人民银行研究局局长）